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——邯郸在全国率先建立精准防贫机制综述
今年3月，广平县胜营镇李高曲村农民郑艳克在获得13．9万多元防贫救助金后，激动地流下眼泪，他说：“政府的救助给我女儿带来了希望，也给我们全家带来了希望！”
2018年，郑艳克10岁的女儿不幸患上再生障碍性贫血，为了治病，一年多就花去50多万元，虽然能够享受各项医保政策性报销，但自付医疗费用仍高达22万多元。这对一家七口人、只靠郑艳克在工地上打工挣钱维持生计的家庭来说负担十分沉重。而通过防贫救助，他们只需自己承担8．1万元医疗费用。
在邯郸农村，很多像郑艳克这样的家庭，虽不是贫困户但收入不高，或刚刚脱贫但并不稳定，家里遇到任何意外突发事件都有可能致贫返贫。为防止这类事情发生，从2017年开始，邯郸在全国率先探索建立精准防贫机制，针对农村不稳定脱贫户和边缘户，杜绝这两类群体因病、因学、因灾、因产业风险等原因导致贫困或返贫，切实巩固脱贫攻坚成果。
三年来，邯郸精准防贫机制经过试点、推广、提升等阶段，在全国率先建立精准防贫机制，构筑起返贫致贫“防护网”，有效控制了贫困增量。2019年，全市没有一户脱贫户返贫，也没有一户非贫户致贫。
精准防贫机制的提出——
先行先试，开创全国防贫先河
作为农业大市，2015年、2016年邯郸与全国其他地区一样，边脱贫边返贫边致贫现象比较突出。特别是不稳定脱贫户和边缘户，大都收入不高、积蓄不多，一旦遇到生大病、子女上学或发生意外事故等，就会滑入贫困行列。
2017年初，邯郸把建立精准防贫工作机制列为全市创制性改革和打赢脱贫攻坚战的重要任务。之后，精准防贫工作经历了先行试点、全面推开、总结完善三个阶段。
2017年6月，市扶贫开发和脱贫工作领导小组开始在魏县、馆陶县开展精准防贫试点，初步探索了针对非高标准脱贫户（不稳定脱贫户）和非贫低收入户（边缘户）支出负担过重易返贫致贫问题而采取的防贫措施。试点取得初步成效后，2017年9月，以魏县模式为主、馆陶模式为辅，在全市全面推开精准防贫工作，各县（市、区）按照市试点意见和通知要求，结合当地实际，制定防贫方案，迅速推动实施。
2018年6月，鉴于各县（市、区）工作中存在的防贫对象认定不精准、救助标准不统一、工作流程不规范、机构设置不科学等影响工作效果问题，邯郸对全市精准防贫政策标准进行统一和规范，此政策标准成为邯郸精准防贫创新的主要部分。
2019年3月，鉴于防贫对象因劳动力减弱家庭收入减少易致贫返贫问题，邯郸明确防贫救助对象就业援助、专人帮扶等后续帮扶措施。7月，针对家庭中因存在重病患者、重度残疾人等特困人群易致贫返贫问题，制定《关于推进农村特殊困难群体社会救助兜底保障工作防返贫防致贫助脱贫的实施方案》，从强化社保兜底方面对防贫机制进行了完善。
2020年3月，邯郸系统总结提炼近几年做法，进一步对精准防贫工作涉及到的救助对象认定等内容进行明确规范，防贫工作进入系统化、规范化、制度化新阶段。
精准防贫机制主要内容——
基金救助、就业援助、社保兜底、专人帮扶
造成返贫致贫现象频发的主要原因在于不稳定脱贫户和边缘户抗风险能力弱，一旦遇到特殊情况家庭很难承受。而难于承受的主要风险在于，或是因病、因学、因意外事故造成支出骤增，或是因劳动能力丧失或减弱造成收入骤减，或是因为家庭生产经营遇到自然灾害或市场风险造成损失骤生。因此，要建立起有效防贫体系，需要重点化解支出和收入两方面风险。
基于此，邯郸建立以“基金救助、就业援助、社保兜底、专人帮扶”为主要内容的精准防贫机制，其中针对支出骤增实施基金救助，针对收入骤减实施就业援助和社保兜底。
一是针对支出问题实施基金救助，防止因病、因学、因意外、因产业风险造成支出或损失过重而返贫致贫。
邯郸以县（市、区）为单位，设立精准防贫救助基金，由县级政府负责筹集，来源为各级财政社会救助资金等，实行动态管理，年度内出现缺口的县级政府负责补足，出现盈余的结转下年。“这样的制度安排保证了资金来源，有效解决了防贫‘钱从哪里来’的问题，确保防贫救助政策能够长期、稳定执行。”市扶贫办政策法规处处长张向前说。
在防贫救助基金使用上，邯郸创新性采取“防贫保险”的办法，即由县级地方政府与保险公司达成协议，以政府购买服务方式，以辖区内农村人口10％的比例框定防贫人数，按年人均50元标准购买防贫保险。当有符合条件的农户需要防贫救助时，由保险公司进行专业定损核查，经认定后，向救助对象发放救助金。
魏县是邯郸最早试点“防贫保险”的县之一，魏县扶贫办主任陈瑞学表示：“将保险公司纳入政府防贫工作，一方面借助保险公司的专业人才，在救助对象标准核查、损失认定计算上确保专业精准；另一方面有效避免了单纯由政府部门开展认定和救助工作，可能出现的不作为、慢作为，甚至优亲厚友、贪污挪用等腐败现象，确保了公平公正。”
张向前告诉记者：“防贫保险的最大特点是不针对某一个人，而是一类人，名义上投保10％，实际上全市580多万农村人口都是保障对象。”
精准识别防贫救助对象是确保防贫救助措施得到有效落实的另一个重要方面。
邯郸采取两种筛查方式，一种是政府代申请，即县级防贫机构定期通过医保、教育等部门数据筛查发现高支出户，然后交给经办机构（保险公司）入户查勘；另一种是农户自主申请，即农户认为符合防贫救助条件的可通过村委会直接向县防贫机构申请，县级防贫机构交给经办机构（保险公司）入户查勘。两种方式从申请到完成救助，时间均不超过15个工作日。
在防贫救助对象认定上，邯郸设定两个认定条件，即同时符合收入条件和支出条件的便可列为防贫救助对象。其中，收入条件即家庭年人均可支配收入在国家贫困线1．5倍以下；支出条件分医疗救助、教育救助、意外事故救助、产业风险救助四个方面。
此外，在防贫救助对象认定过程中，邯郸明确规定，有下列情形之一的，一般不得认定为防贫救助对象：家庭成员中有在国家机关或企事业单位工作且有稳定工资收入的；家庭成员中有在城镇购买商品房、门市房的（易地扶贫搬迁和拆迁安置房除外）；家庭成员中拥有小轿车（含面包车）、工程机械、大型农机具的（购买或注册时间在3年以上且购买价格在5万元以下的除外）；家庭成员中有作为企业法人（或股东）在工商（或行政审批）部门注册有企业且年报正常的，或注册有个体工商户且年营业额8万元以上的，或长期雇用他人从事生产经营活动的；家庭成员中有高费择校读书、在高费私立学校读书或自费出国留学的。
同时规定，对家庭情况特殊的，由村民代表会议依据防贫救助条件进行评议，评议通过后予以公示，无异议的，可按程序申报认定为防贫救助对象。
精准防贫工作开展以来，全市共监测核查防贫救助对象42943户，核实救助4092户，救助资金4714．13万元。其中，今年以来，监测核查8410户，核实救助873户，救助资金1330．37万元。
二是就业援助，防止因就业出现问题而返贫致贫。
对有完全劳动能力的，通过引进和新上项目增加就业岗位，扩大转移就业；对因身体原因或家庭原因无法外出务工的，在全市探索建立590家村级“扶贫微工厂”，带动4万人实现家门口就业，其中贫困人口1万多人；对劳动力减弱的，通过光伏扶贫收益等，并设置公益性岗位，累计安排1万多人到岗就业。
魏县前大磨乡赵枣林村29岁青年妇女孙薇薇家是一个已脱贫建档立卡户。可因为家里有孩子、老人需要照顾，只靠丈夫一人打工挣钱，虽说脱了贫，但家庭收入偏低，生活还不宽裕，属于“不稳定脱贫户”。去年，在县扶贫干部帮助协调下，孙薇薇来到村扶贫微工厂打工，计件缝纫加工书包，每天收入达到七八十元左右，收入稳定了，还能方便照顾家人。
三是社保兜底，防止因没有或丧失劳动能力而返贫致贫。
对没有劳动能力的，全部纳入农村最低生活保障，确保一个也不掉到贫困线以下。凡符合整户纳入低保条件的户，全部整户施保。对不符合整户纳入低保条件的防贫救助对象，其家庭成员中有靠家庭供养的重度残疾人、重病患者等完全或部分丧失劳动能力和没有劳动能力的农村特殊困难群体，参照单人户纳入农村最低生活保障范围，实施社会救助兜底保障。目前全市26．3万建档立卡贫困人口中有7．5万人纳入农村低保，占比28．5％。接受防贫救助的2379个边缘户中有316户纳入农村低保，占比13．3％。
四是专人帮扶，防止救助对象因缺乏持续帮助而返贫致贫。
早在2013年2月，邯郸就在全市党员干部中启动了“一帮一”结对帮扶活动，活动开展7年来，全市共有2．9万多名机关干部参加，先后与7万多户困难群众结成帮扶对子，在帮助群众脱贫致富同时，防止返贫问题发生。
同时，对每个接受过防贫救助的家庭，邯郸规定，必须有一名乡村干部作为该户帮扶联系人，每季度至少入户走访1次，了解防贫救助对象家庭保障脱困情况，发现问题随时帮助解决。截至目前，各级干部走访贫困群众超过百万人次，帮助解决困难11万次以上，其中对1700多人实施就业援助，使防贫工作得到有效落实。
市扶贫办主任杨连海表示，通过基金救助、就业援助、社保兜底、专人帮扶，织密防贫网，实现防贫救助对象全覆盖，切实做到未贫先防、不落一人。
精准防贫机制成效
——贫困户零新增，综合效益凸显
邯郸精准防贫机制建立初衷是控制贫困增量，然而从目前效果看，其发挥的效益是多方面的，影响是广泛深远的。
有效控制返贫致贫增量。从返贫情况看，2016年全市返贫641户、2254人，2017年开展防贫试点并全面推开后，返贫规模降到104户、355人，分别比2016年降低83．78％、84．25％；2018年全市返贫6户、20人，分别比2016年降低99．06％、99．11％；2019年没有一户脱贫户返贫。从致贫情况看，2016年为47646人，2017年为1763人，2018年为1661人，2019年没有一户非贫户致贫。
有效避免贫与非贫的“悬崖效应”。建档立卡识别贫困人口时，一些在贫困边缘的农村低收入户按规定不能被确定为贫困户，虽然与贫困户家境差距不大，但不能享受扶贫政策，难免形成社会矛盾。建立防贫机制后，这些人遇到困难时，能够及时得到防贫政策救助，不至于没有政策支持而陷入贫困，缩小贫与非贫的政策差距。
有效降低减贫成本。一方面，采取购买第三方服务的方式开展防贫核查救助，减少行政成本。另一方面，减少投入成本。2019年防贫救助1454户1755万元，按每户3口人计算，等于用不到1800万元便将4300多人挡在贫困线外，人均投入约4000元，防贫成本远低于脱贫成本（据市扶贫部门核算，帮扶一个贫困户使其达到脱贫标准，平均成本在2万元）。
有效降低廉政风险。实施防贫基金，政府不直接操作，由第三方专业机构实施，不仅提高了工作效率，达到“不养人、能办事，少花钱、多办事”的目的，而且使干部由操作者变为监管者，避免优亲厚友等问题发生。
为2020年以后解决相对贫困问题探索了路径。邯郸精准防贫机制重点关注两类人群，即脱贫不稳定户和边缘易致贫户。从2020年以后看，绝对贫困已经消除，上述两类人群从实质上讲，属于相对贫困人口。邯郸精准防贫机制将基金救助、就业援助、社保兜底、专人帮扶等政策有效衔接，避免了脱贫不稳定户、边缘易致贫户群体的返贫致贫。（记者王翔）
